基层检察院纠纷多元化解机制 对提升区域内社会治理效能的探索

基层检察院纠纷多元化解机制

对提升区域内社会治理效能的探索

——以华蓥市检察院为例

【内容摘要】基层检察院积极参与区域内社会治理，是推动国家法治建设进程的重要力量。如何立足“四大检察”，全面、准确地把握检察职能在社会治理方面的定位，以有为的职责方式，提升社会治理体系和治理能力的效能，已成为回应新时代检察机关建设必不可少的主题。通过对华蓥市检察院参与纠纷多元化解机制的分析研判，探索基层检察院参与区域内社会治理的有效路径，为当地建设发展贡献基层检察院的力量。

关键词：基层检察院   纠纷多元化解   社会治理   效能

社会治理一直是国家治理的重要组成部分。党的十八届三中全会中就提出了社会治理命题，这意味着我国国家治理体系从社会管理层面向社会治理层面的跨度和升级。党的十九届四中、五中全会又进一步要求，完善共建共治共享的社会治理制度，维护社会平安和谐与公平正义和国家安全。2020年新冠肺炎疫情的爆发，基层工作人员抗疫工作更加凸显了推进区域内社会治理现代化的重要性。要把小问题小矛盾在基层解决，就要求我们必须树立统筹管理意识，把潜在的风险隐患防范在基层，化解在基层，发挥区域内社会治理在城市社会治理中的保障性作用，不断推进社会治理现代化向基层延伸、发展。这不仅是平安建设的重要内容，也是社会治理能力现代化所要求的。

中国特色社会主义法治是我们党治国理政的实践经验和成果，是破解社会治理症结的有效途径。作为法律监督机关的检察院，特别是基层检察院如何立足“四大检察”，全面、准确地把握检察职能在社会治理方面的定位，以有为的职责方式，提升社会治理体系和治理能力的效能，已成为回应新时代检察机关建设必不可少的主题。通过对华蓥市检察院参与纠纷多元化解机制的分析研判，探索基层检察院参与区域内社会治理的有效路径，为当地建设发展贡献基层检察院的力量。

一、基层检察院纠纷多元化解机制对区域内社会治理的成效

近年来，华蓥市检察院重担当善作为，把服务保障中心大局、满足人民群众的法治需求、特别是主动服务成渝地区双城经济圈建设作为检察工作发展的方向，立足检察监督职能，延伸区域内社会治理触角，遵循纠纷多元化解工作原则，源头治理，标本兼治，预防和化解相结合，保地方稳定，在平安建设中不断提高社会治理能力。

（一）突出公益诉讼，加大保障民生力度

保障和改善民生是社会治理的出发点，民生方面的纠纷数量近几年来一直居高不下。华蓥市检察院牢固树立的执法为民的理念，突出公共利益代表的职责使命，着眼解决基层群众最关心最直接的现实利益问题，努力维护群众的根本利益，化解矛盾，为参与社会治理贡献力量。一是随着经济的发展，高层建筑不断拔地而起，饮水安全成为群众最直接关心的问题，华蓥市检察院针对用水安全，开展小区内二次供水检察公益诉讼专题专项监督活动，对区域内涉及二次供水的12个小区进行排查，发现二次供水存在设施设备不合规、卫生消毒不规范、监管缺位等问题，针对这些问题发出诉前检察建议10件，建议加强前期监督管理，减少项目带病交付；严格落实国家标准，进一步规范运维管理；制定出台二次供水管理相关制度规范，明细部门职能职责，依法加强日常监管；确定二次供水责任主体，确保实效。这些建议均得到采纳，让老百姓放心用水。二是主动出击，全力守护碧水蓝天，办理生态环境公益诉讼案件。依托“两法衔接”信息共享平台和“行权平台”工作机制，建立地方环境保护联系会议，加强与法院和公安机关信息互通，实时了解社会环保动向。2020年华蓥市检察院办理生态环境公益诉讼案件16件，督促整改大气污染问题11个，污水直排问题5个。联合重庆市合川区、渝北区检察院护航华蓥山生态环境保护专项行动，督促政治矿山采石场、堆码场环境污染问题3个，办理刑事附带民事公益诉讼3件。

（二）深化治理路径，筑牢依法治理支点

预防和化解社会矛盾是区域社会治理的重要功能之一。为夯实区域内治理的法治基础，华蓥市检察院积极探索。一是坚持调解优先、落实检调对接，深化执法办案在解决矛盾纠纷、协调利益关系方面的基础作用，牢固树立强化监督与息访息诉和解并重的理念，着力破解调解难题，取得了良好的社会效果和法律效果。针对民事行政申诉案件构建风险预警、心理评估、多方联动三大工作机制。当事人有和解意愿且具备和解条件的，引导当事人提出调解申请；当事人达成调解协议，检察院认为该协议系当事人双方自愿、不违反法律规定、不损害国家、集体、社会公共利益和他人合法权益、不违背公序良俗的，依法对案件作出处理。这不仅促使当事人消除对抗情绪，化解社会矛盾，而且使检察监督政治效果、法律效果和社会效果的有机统一。二是提前介入，妥善化解矛盾不上交。提前介入社会关注度高、重大疑难刑事案件，防范化解重大金融风险，2020年办理非法吸收公众存款、合同诈骗、虚开增值税发票等扰乱金融秩序案件5件20人，涉案金额达到1.57亿元，净化区域内金融环境。三是秉持“少捕慎诉”理念，不激化矛盾，注重源头预防。在审查逮捕环节，注重处理好检察办案与民营企业正常生产经营的关系，对涉企案件依法慎重适用逮捕措施，在妥善解决受害群体合法诉求的同时，依法维护企业经营者的合法权益；针对重大影响案件开展审查逮捕公开听证，充分听取侦查人员、被害人、律师等意见，主动邀请人民监督员、人大代表、政协委员和社区代表参与听证，确保矛盾化解有理有据；对在审查逮捕阶段双方具有和解意向但没有达成和解协议的部分刑事案件，建立案件和解进度通报跟踪机制，在公诉阶段继续开展和解工作。在审查起诉环节，准确贯彻宽严相济刑事政策，对主观恶性不大、犯罪情节轻微的未成年人和初犯、偶犯、过失犯，在走访调查其品行的基础上，通过自愿和解、督促和解及人民调解的方式进行审查，对真诚悔改、认罪服法的，综合评估作出诉或不诉处理，最大限度消除不利因素，促进社会和谐；积极适用认罪认罚从宽制度，通过签署认罪认罚具结书，在充分保护被害人合法权益的同时，对被告人依法从宽处理，有效减轻诉累，及时化解矛盾，修复社会关系。在庭审环节，释法说理息诉不上访。在案件庭审中，坚持以案说法、每案必说，注重区分释法说理对象、案件性质和说理时机，采取书面说理、口头说理、公开说理等形式，实现释法说理多样化，让当事人认罪、服法、息诉。

（三）强化内外协同治理，提升检察履职效能

将社会资源下放到基层是区域内社会治理取得成效的关键。华蓥市检察院不断探索问题联治、工作联动等协同治理机制，进一步增强法律监督的整体性、协同性、精准性。一是争取党委、人大和政府的支持，增强法律监督“刚性”。争取当地党委政府以及人大的支持,公益诉讼很有可能涉及地方经济发展,争取领导的重视和关注，有利于案件的整体推进，防止干预情况发生，为检察机关提起公益诉讼创造相对宽松的环境。二是构建规范化部门整体协同模式。强化部门之间协同配合，构建接访与办理、化解与稳控相结合，形成受理、流转、办理、答复工作回路。三是构建外部协调治理模式。在办理答复中积极践行“枫桥经验”，落实律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件工作机制，努力将矛盾化解在初始阶段、萌芽状态。2018年以来，共邀请律师参与并化解信访矛盾12件。

二、基层检察院纠纷多元化解对推进区域内社会治理的难点

以华蓥市检察院为例，在履职参与纠纷多元化解过程中仍然存在困难。一是认识层面上的难点。部分检察干警存在办案与监督，依法履职与社会治理存在脱节现象。“就案办案，是否化解矛盾，是否参与社会治理并不是必选项”思维固化、理念未转变。反贪反渎转隶后，人民群众对检察职能，特别是民事、行政、公益诉讼检察的认识度不高，参与得更是不多。譬如检察官在办理公益诉讼过程中，依法对环境污染问题开展调查核实时，有的群众并不配合。个别行政机关对检察院发出的检察建议不愿意接收、勉强接收、不回复或者逾期回复等。二是能力层面上的难点。基层一线的案件压力较大，案多人少，有的检察业务部门对应上级多个条线，况且区域内社会治理又是一项艰巨而又复杂的系统工程，这些都对新时代基层检察院履职能力提出了更高的要求。在队伍建设方面，复合型专业型检察人才匮乏，基层检察院内部培养机制资源较少，基层检察干警的问题风险意识、法律驾驭能力、调查研究功底等检察综合素能急需加强提升；在科技强检方面，基层检察院工作科技含量和信息化水平仍处于初级阶段，互联网自动检索获取公益诉讼线索、运用大数据分析挖掘虚假诉讼案件线索以及采用电子取证、远程取证、多媒体示证系统等智慧检务创新需要尽快从“能用”向“好用”转变。

三、基层检察院纠纷多元化解机制对区域内社会治理的路径

要把握好基层检察院纠纷多元化解机制来提升区域内社会治理效能需坚持两个原则。一是强调检察职能，充分发挥“四大检察”对区域社会治理的法治保障作用，将监督办案作为检察参与社会治理的基本途径和手段，通过程序性监督、法律适用、制发检察建议等形式参与化解矛盾风险；二是检察职能的局限性，区域内社会治理繁杂，仅凭检察之力无法达到理想状态。因此，基层检察院要创新发展“双赢多赢共赢”的理念，调动区域内社会各方力量，挖掘利用一体多元治理结构、有效整合现存的区域社会治理资源，努力实现社会治理法律监督效益最大化。要主动利用人大、政协监督、党政纪监察监督、政法委执法监督、信访督促协调等载体，促成与相关职能单位的对接协调，推进完善执法、司法信息数据共享机制和法律监督信息共享平台构建。

（一）创新理念

树立“参与社会治理就是依法履职，依法履职就是参与社会治理”的检察治理理念。这其中，“依法”是前提,“履职”是方式，“尽责”是保障。强化“检察官是公共利益的代表”的角色担当，坚持发展“枫桥经验”等基层治理经验对矛盾化解的做法与要求，既要办好案件，努力化解原始风险，避免因诉讼拖延、执法不当等产生次生风险，也要着眼长远，算好基层检察工作“效益账”，注重案件中反映出的执法司法以及社会层面的隐患风险，只有关上诱发社会矛盾、司法矛盾的“闸门”，才能真正实现“源头治理”，从根本上解决区域内社会治理难题、基层检察职能发展堵点。

（二）创新机制

主动融入党和政府总揽全局、协调各方资源，社会主体全面参与的开放式治理体系。基层检察院要坚持依法治理与以德治理相融合，不断丰富公开听证等多种形式群众参与司法模式，拓宽检察环节引入社会力量的协作路径，推进构建道德自律、多方合意、以协商和内心信服为实施手段的规章、协议基层自律建设，发挥基层组织在矛盾调处、协助监管、维护公共利益等社会治理方面的突出作用，并注重基层派驻检察室在检民互动等机制创新。

(三)打造区域内社会治理品牌

依托12309检察服务中心，落实群众来信“件件有回复”等工作部署，深化公益损害与诉讼违法举报中心、检察开放日等检察产品，主动融入社会矛盾纠纷调处化解中心建设，让老百姓解决问题“最多跑一地”，进一步职能下沉，充分利用当地“微治理”优势，构建“网格化微检察”“驻企、驻社区服务站”“检察工作室”等与城市综合治理相匹配的检察参与社区治理新模式，倾听民生民意，讲好检察故事，解决实际问题，着力提升检察工作质效。

（四）加强群众法治意识的培养

“谁执法谁普法”普法责任制，推进检察官以案释法，开展示范诉讼、示范办案、示范执法活动。强化典型案例的整理、研究和发布工作，充分发挥典型案例的引导、规范和教育功能。