公众参与市域社会治理的问题探索和完善路径

公众参与市域社会治理的问题探索和完善路径

金铭铭

摘要：市域社会治理是国家治理在市域范围的具体实施，是国家治理的重要基石。公众参与作为市域社会治理的多元主体之一，是当前市域社会治理的主要矛盾者，也是市域社会治理现代化成效的最终受益者，公众参与的意愿、程度、成效将直接影响市域社会治理现代化的进程。推进市域社会治理现代化，必须扩大和深化公众参与度。然而，当前诸多因素还在制约着公众参与市域社会治理，笔者从分析当前公众参与市域社会治理的现状出发，深入探索阻滞公众参与的因素，尝试提出培育公众责任意识、提升公众参与能力、完善公众参与机制、丰富公众参与渠道等公众深度有效参与社会治理的方法路径，以此推动我国市域社会治理现代化的实现。

【关键词】：公众参与   市域社会治理 问题与路径

2018年6月，时任中央政法委秘书长陈一新首次提出“市域社会治理”的概念，并指出：市域社会治理在国家治理中具有承上启下的枢纽作用。市域层面具有较为完备的社会治理体系，具有解决社会治理中重大矛盾问题的资源和能力，是将风险隐患化解在萌芽、解决在基层的最直接、最有效力的治理层级，处于推进基层治理现代化的前线位置。[ 陈一新 ：《推进新时代市域社会治理理念体系能力现代化》，《社会治理》2018 年第 8 期。

]市域社会治理体现的是国家对推动社会治理现代化总体要求在“市域”范畴内的贯彻落实，在市域社会治理的宏大实践中，公众参与作为民主的基石，让市域社会治理具有了持续的活力与创造力。当下我们进入了全面建设社会主义现代化强国的新征程，推进市域社会治理现代化显得十分重要。如何有效地回应公众参与热情，引导公众理性参与，畅通参与渠道，探索出一条公众有效参与市域社会治理的良性发展路径，是一个颇具现实针对性的命题。

一、公众参与市域社会治理的现状

党的十八以来，以习近平同志为核心的党中央不断加强对社会治理的顶层设计，党的十八大报告提出加快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制；党的十九大报告提出“共建共治共享”社会治理新理念；党的十九届四中全会提出“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，社会治理体系日趋完善。市域社会治理作为社会治理的重要组成部分，也进入了发展快车道，取得了较大成绩，公众参与市域社会治理的基础性条件不断改善，激情不断高涨。纵观中国社会治理研究会公布的85个“全国市域社会治理创新优秀案例(2020)”，天津的“居民自治志愿服务型社区”，浙江杭州的“民意直通车”，山东济宁的“民意五来听”，湖北武汉的“智慧联动 多元共治”，重庆九龙坡区的“老杨群工”，四川成都的“社区合伙人”，全国各地在市域社会治理创新中的优秀案例，无一例外均涉及公众参与，公众参与为市域社会多元治理目标之达成提供了有效的制度供给和实践空间。与此同时，随着市域社会治理的深入推进，公众参与市域社会治理也不断涌现出问题和挑战，公众参与呈现被动性、滞后性、无理性、无序性的特点，亟需重视和改善。

（一）公众参与呈现被动性。公众参与市域社会治理多是政府主导下的参与，即“盲从式”参与。历史背景和社会机制多种因素影响下，我国社会治理多采取由政府部门主导，社会适当参与的自上而下的模式。市域社会治理虽然在逐渐完善政府、市场、社会多元治理格局，但政府主导的绝对优势还存在。政府往往会以行政命令的形式，管理控制着公众的参与，公众参与权不能充分发挥使用，打消了公众的积极性。比如在社会治理选举制度中，政府主动引导公众实施手中的选举权利，但在具体实施过程，公众对选举程序不了解，对候选人情况不熟悉，这种被动消极的选举并没有真正反映出选民真实意志，使选举制度丧失了本身的价值和意义。另外，在这种“自上而下”的模式下，一些干部受“官本位”思想影响，滋生形式主义和官僚主义，阻碍公众的参与，甚至会出现为了个人利益而损害公众利益的治理行为。

（二）公众参与呈现滞后性。就目前我国公民参与公共治理的阶段来看，正处于“象征性参与”阶段，公民具有了参与公共管理的意识，但在行动力上确实表现不足，参与的自主性不高，即“事后参与”。[ 沈艳,程建荣.乡村振兴战略下农村环境治理公参与路径研究[J].北京印刷学院学报，2021，29（5）

]公众参与市域社会治理的渠道和平台单一，在立法、行政决策过程中参与较少，往往等到问题发生后，采取投诉、信访、举报等方式来参与治理，这种参与方式属于事后监督，作用发挥有限，不能从源头上及时发现、预防和消除各种治理的不稳定因素。

（三）公众参与呈现无理性。理性政治秩序既要求参与的个体应有理性的认识和思考，也要求参与的团体应有理性的表达和行动[ 钟金意，钱再见.公共权力运行公开化语境下协商治理研究【J】.上海行政学院学报，2015,16（06）：51]。然而在市域社会治理中，公众的理性始终是有限的，面对专业的治理问题，一些只以个人利益为中心的公众往往会产生非理性的心理活动，一旦官方对其利益诉求回应不足或者没有及时有效解决，就会引发非理性的行动，这种非理性的行动往往由小团体集体实施，破坏社会平衡，甚至出现“按闹分配”“按惨分配”的现象。超出法律和规章制度的无理行动，本质上是一种无效参与。

（四）公众参与呈现无序性。民主协商是市域社会治理的重要举措，但在具体执行过程中，场面失序失控时有发生。我国基层公众参与议事协商过程中，一些群众由于缺乏足够的沟通能力和知识，不能很好地掌握和运用沟通技巧，在议事协商中，不愿谈、不敢谈、不会谈的现象普遍，议事跑题、超时、情绪化、缺乏逻辑等现象突出，甚至出现一些破坏会场纪律、谩骂乃至打架斗殴等不文明现象，扰乱了公众议事协商的正常秩序，严重制约了公众议事协商的效果。

二、公众参与市域社会治理的制约因素

（一）公众参与缺乏内生动力。一方面，公众缺乏参与市域社会治理的的意识。从公众角度讲，参与社会治理是唤醒广大公众公共精神和社会责任感的过程。计划经济体制和单一结构的政府治理模式，使广大公众缺乏参与市域社会治理所应有的主体意识、社会责任意识和主动参与意识。等靠要思想严重，相当一部分公众养成服从意识、依赖意识，只希望通过政府作为来享受治理成效。从政府角度讲，我国政府在社会管理事务中扮演“全能智者”的角色，忽视社会组织与公众的主体地位，对公众参与认知度不高，对市域社会治理的理念及优势宣传引导不够，公众对市域社会治理缺乏认知，影响参与的积极性和激情。理念是行动的先导，缺乏参与意识导致公众更难付诸参与的实际行动。另一方面，公众参与市域社会治理能力不足。市域社会治理涉及政治建设、经济建设、文化建设、社会建设、生态文明建设，还包括民生服务、城市治理、综合治理、环境卫生、应急管理以及社会心理服务体系建设等工作，涉及面广，公众缺乏完备的知识体系，且长期的参与缺位导致公众缺乏参考借鉴的实践经验，在参与治理过程中就会显得力不从心、手足无措。

（二）公众参与缺乏外部动力。一方面，公众参与的保障配套机制不健全。无规矩不成方圆，科学的制度是市域社会治理的有序进行的基本保障，但是，当前在市域范围内，公众参与治理的机制制度还不够完善。现行的治理参与机制对公众治理参与的界定和规定较为笼统和原则，可操作性不强；既有的治理协商机制公众参与的代表性和广泛性远远不够；现有的治理信访制度执行过程有偏差，个别信访工作人员工作懈怠、信访结果久拖不决。缺乏操作性强的机制，既有机制落实不到位多种因素制约着公众的有序有效参与。另一方面，公众参与的渠道和方式不丰富。社会组织是政府还权于民、放权于社会的有效途径，但当前公众参与组织化程度不高。社会组织发展空间狭窄，社会组织准入门槛过高、部分社会组织自律性不足、官本位意识过强等制约了社会组织发展，制度性的障碍与困难，使得公众难以通过社会组织或民间组织发挥在参与市域社会治理中的积极作用。

三、完善公众参与市域社会治理的路径

（一）培育公众责任意识。推进市域社会治理现代化，需要改变公众传统的、旧有的“看客心态”“依赖意识”，增强公众参与公共意识和责任意识，促使其积极参与市域社会治理。首先，要树立共同体意识。党的十九届四中全会提出建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，每个社会成员都是主体，均有参与的责任与义务。在市域范围，要借助舆论宣传、教育传播、人际沟通等手段，注重将公众的“个体”意识转化为“共同体”意识，由“被管理者角色”向“管理者角色”转变，变“被动者”为“主动者”，增强人民群众对社会治理共同体的认同感，积极推动社会治理共同体建设。其次，要强化责任意识。通过报刊、电视、网络等媒介加大市域社会治理的宣传，引导公众关注市域社会治理问题，通过组织各种不同形式的座谈会、讨论会、交流会，使公众在关注与讨论中强化社会责任意识。最后，要提升价值意识。表彰积极参与市域社会治理的典型，树立正面形象，引导公众的价值意识，让公众切实感受到政府对公众参与市域社会治理的积极态度，营造人人参与治理的良好氛围。

（二）提升公众治理能力。提升公众参与市域社会治理创新的能力，使其不仅愿意参与，而且能够参与。首先提升公众的法治化水平。通过创新普法理念、拓展普法内容、丰富普法形式，加强公众社会主义法治价值观教育，为群众提供法律援助、人民调解等公共法律服务，推动形成办事依法、遇事找法、解决问题靠法的良好社会氛围。其次要提升公众的科学化水平。加强对市域社会治理现代化理念、制度的宣传，实行专家或公务员指导，在公众知情达晓上下功夫，使公众明晰参与市域社会治理的程序、形式和渠道，提高公众参与的科学化水平。最后要提升公众的实践化水平。建立公益性岗位或监督性岗位，让公众代表真正参与到市域社会治理的实践当中，通过实践体验和锻炼，增长治理知识和能力，增强参与的获得感和成就感，引领带动更多人参与进市域社会治理实践中。

（三）完善公众治理机制。公众参与市域社会治理需要系统完善的制度机制，明确公众参与的原则和规定，让公众有序参与市域社会治理。首先，要进一步完善市域社会治理选举制度。公众选举自己的代表参与市域社会治理是公众参与治理的基本途径，要进一步加强建设选举制度，充分尊重公众的意见建议和想法，规范候选人的产生，使选举的代表能够深入了解民情、广泛反映民意、充分集中民智。其次，要进一步完善市域社会治理协商制度。完善的市域社会治理协商制度能够保证公众有效参与治理长效化，要扩大参与社会治理协商的公众领域，除党代表、社会团体代表外，可选举农民、个体户和无业人士的代表，提升参与协商公众的代表性和广泛性。要重视治理协商对话的意见建议的落实，对印证有效的建议以制度化的方式予以落实，对不成熟的意见及时回应进一步完善，使治理协商制度发挥积极有效的作用。最后，要进一步完善市域社会治理信访制度。信访制度是是党和政府与公众之间进行沟通和处理问题的特色渠道和重要形式。要加大信访制度落实力度，及时有效解决群众合理合法诉求，切实办好群众的操心事、烦心事、揪心事，坚决禁止出现应办理而拖延不办、不按程序超时限办理、未及时回复办理结果等情况。加强抽查及追责制度，安排专门执法队伍对信访案件的办理情况进行交叉抽查，对抽查发现存在推诿不作为、形式主义的要对涉事人员进行通报，并按照党规党纪及时处理，切实保障公众信访权利，提升群众满意度。

（四）丰富公众参与渠道。要不断丰富公众参与市域社会的治理的渠道和平台，创造机会让公众参与治理。首先，要畅通群众表达渠道。政府要切实转变职能，持续简政放权，梳理明晰公众参与市域社会治理的权利与义务，以制度化的方式加以明确，积极鼓励公众参与决策、评估、监督，从“管理型政府”向“服务型”政府转变。加大政务公开，对市域社会治理的重大事项议题提前公开，决议过程全面公开，决议和实施过程全部公开，让公众早知道、多参与、提意见、想点子。不断畅通公众表达诉求渠道，切实保障公众的知情权、参与权、表达权、监督权。其次，要扩大群众参与渠道。加强市域范围内的社会组织建设，以公众需求为导向，培育和发展各类服务性、公益性、互助性的社会组织，引导公众积极参与治理。积极搭建联席会议、民情恳谈、议事协商等平台，开通网络信箱、热点电话等，广泛听取民意、汇集民智，打造发现问题、快速流转、分类解决的治理闭环，统筹解决群众所需所急，形成优势互补、资源共享、协同共治的格局。最后，要创新群众参与渠道。在畅通线下参与渠道的同时，善于把大数据、人工智能等现代科技手段与市域社会治理深度融合，加强政府和群众的沟通，改进管理和服务。开发建设网上办公系统、专门应用程序等平台，形成微端融合、服务联动的智慧政务网，创新构建民情民意搜集、矛盾纠纷化解、社会治安防范等立体化、全方位网络体系，让群众通过手机、电脑等终端参与讨论、投票、监督等活动，不断提高市域社会治理效能。